Dr Miroslav Đorđević, naučni saradnik Instituta za uporedno pravo, nakon polemike koja se pokrenula u jednom delu javnosti nakon izjave profesora Pravnog fakulteta Tanasija Marinkovića, razrešava dilemu da li odredbe Ustava o nespojivosti funkcija sprečavaju predsednicu Vlade Anu Brnabić da postane nova predsednica Narodne skupštine.
Tekst dr Miroslava Đorđevića prenosimo u celosti.
Osnovni postulati parlamentarizma nalažu da vlada, kao nosilac izvršne vlasti, ima poverenje parlamenta, tj. većine narodnih poslanika. U Srbiji mi imamo tzv. polupredsednički sistem vlasti u kome je izvršna vlast „dvoglava“, jer je vrše Vlada i predsednik Republike, no i u našem sistemu je sasvim nesporno da Vlada mora imati većinu u Narodnoj skupštini, sa kojom stoji u odnosu međusobnog proveravanja i ravnoteže.
Naš parlamentarziam poznaje „neposlaničku Vladu“, što podrazumeva da narodni poslanik ne može biti i član Vlade, što je sasvim logično, jer ne može ista osoba biti i kontrolisani i onaj koji kontroliše. Isto važi i obratno, član Vlade (pa i njen predsednik) ne može biti poslanik. Logika je ista i to je jasno.
Međutim, da li ministar ili predsednik stare Vlade, kolokvijalno „Vlade u tehničkom mandatu“ može da bude poslanik novog saziva Skupštine? Najkraći mogući odgovor je: da, inkompatibilitet (nespojivost) ovih funkcija ne postoji, ne može da postoji i ne sme da postoji, a do zabune dolazi usled jedne od mnogih nesrećno sročenih formulacija našeg Ustava.
„Ko samo reči zakonske znade, taj još zakon ne zna, dok mu ne shvati razum i smisao“, napisao je jedan od naših najvećih pravnika Valtazar Bogišić još 1888. godine. Nema bolje izreke od ove ako se danas, gotovo vek i po kasnije tumači Ustav Republike Srbije u jednoj redovnoj, tranzicionoj situaciji do koje dolazi posle održanih parlamentarnih izbora. Srpski Ustav iz 2006. godine se nažalost ne može posebno pohvaliti kvalitetom mnogih svojih rešenja, a posebno ne jezikom i stilom kojim je pisan. Po oceni Venecijanske komisije (možda najmerodavnijeg međunarodnog autoriteta za ustavnopravna pitanja) ovaj tekst je pisan veoma brzo od strane „male grupe partijskih vođa i eksperata“, koji su „u periodu od oko dve nedelje pregovarali u cilju utvrđivanja kompromisnog teksta, prihvatljivog za sve političke stranke“.
Možda su istorijsko-političke okolnosti tog trenutka imperativ brzine i nalagale, o čemu se može debatovati, ali to ne menja činjenicu da Srbija i danas na snazi ima Ustav koji je mestimično sam sebi protivrečan (npr. nečuveni „neustavni član Ustava“ 102 st. 2), konfuzan i stilski slab. Ratko Marković kaže „Srbija nije imala pravno i jezički nepismeniji tekst za svoj ustav, a po svoj prilici, posle iskustva koje će imati sa ovim, nikada ga više neće ni imati“. Ustavni amandmani iz 2022. godine su ovu situaciju možda delom popravili, ali samo u malom delu teksta na koji se odnose.
Deluje neverovatno da posle samo godinu i po dana u javnosti imamo gotovo istovetnu ustavnopravnu dilemu u domenu prilično elementarnog funkcinisanja najviših institucija, te da doslovno čitanje teksta samog Ustava dovodi do zaključka koji je paradoksalno – neustavan i suprotan osnovnim postulatima parlamentarizma. Takođe je neverovatno da je u centru ove ustavnopravne (prividne) dileme – ista osoba, predsednica Vlade Ana Brnabić. 2022. godine je ona takođe bila predsednica tzv. „tehničke Vlade“, kandidovala se na izbornoj listi i posle održanih parlamentarnih izbora osvojila mandat u Narodnoj skupštini. Posle verifikacije njenog mandata usledila je kritika dela javnosti, da bi ona samo dan kasnije na svoje mesto u poslaničkoj klupi podnela ostavku. Današnja dilema je istovetna, jer da bi neko bio izabran za predsednika Narodne skupštine, mora pre svega biti narodni poslanik.
Iako je nesporan odgovor na ovo pitanje, ujedno jedini koji ne dovodi do narušavanja čitave logike našeg ustavnopravnog sistema, da predsednica tehničke Vlade može da bude poslanica novog saziva Skupštine, potpuno objašnjenje razloga zašto je to tako je složeno.
Autor ovih redova je još 2022. godine napisao analizu „Verifikacija poslaničkog mandata od strane predsednika tzv. tehničke Vlade – iznuđena neustavnost?“ u kojoj se trudio da detaljno obrazloži sve argumente zašto je takvo tumačenje jedino moguće, te do kakvih sve paradoksa dolazi ukoliko se krene drugačijim putem. Do suštinskog problema dolazi kako usled formulacije člana 126 Ustava („član Vlade ne može biti poslanik u Narodnoj skupštini“), kao i zbog nekonzistentnog, konfuznog i gotovo nasumičnog korišćenja nekoliko termina u Ustavu i pratećim zakonima (ali i pojedinim naučnim radovima), pre svega termina „mandat“ koji se koristi i za označavanje same funkcije, kao i za označavanje trajanja te funkcije.
Brkaju se, gotovo nasumično koriste i prepliću izrazi „raspuštena Skupština“, „Vlada kojoj je prestao mandat“, „Skupština kojoj je prestao mandat“, „Vlada posle isteka mandata“. Razvezivanjem ovog Gordijevog čvora dolazi se do toga da „raspuštena Skupština i dalje ima mandat do konstituisanja nove Skupštine, dok Vlada posle isteka mandata ima mandat do formiranja nove Vlade“. Ne mora neko biti pravnik da vidi da je ova rečenica nelogična, iako je ona doslovnim citiranjem relevantih delova – tačna. Podsećam da isti Ustav npr. propisuje da suverenost pripada narodu, pa onda uvodi mogućnost tzv. „blanko ostavki“ čime se obesmišljava slobodan poslanički mandat kao demokratska tekovina i uvodi suštinski neustavan član Ustava, čiju je primenu Ustavni sud na svu sreću uspeo svojom „alhemijom“ da stavi van snage.
U slučaju inkompatibiliteta odredba Ustava zapravo propisuje (ispravno) da član jedne Vlade ne može biti poslanik saziva Narodne skupštine iz koga je ta Vlada proizašla (u skladu sa osnovnim postulatima inkompatibiliteta i parlamentarizma), a ne i nekog narednog saziva Narodne skupštine, jer suštinski sa tim sazivom stara Vlada nema ništa, već samo obavlja tehničke poslove dok nova Vlada ne bude izabrana.
Ono gde je Ustav manjkav jeste načelnost odredbe na osnovu koje neko ekstenzivno može tumačiti da se inkompatibilitet odnosi na ma koju Vladu i na ma koji saziv Narodne skupštine. Zato se ova odredba Ustava, kao i nažalost neke druge, ne može posmatrati izolovano, već u kontekstu svih elemenata parlamentarizma kakav naš ustavni poredak, kadkad trapavo, predviđa. Svrha inkompatibiliteta jeste da ne dođe do konfuzije kontrolora i kontrolisanog, do čega ovde nikako ne može doći, jer niti prethodna Vlada ima ovlašćenja prema novom parlamentu, niti novi saziv Narodne skupštine može prema staroj, tehničkoj Vladi učiniti bilo šta, osim izabrati novu.
Alternativa vodi ustavnopravno sasvim neprihvatljivim posledicama, te je zamislivo da dođe do otežavanja ili onemogaćavanja formiranja nove Vlade, podsticaja zakulisnim kalkulacijama i ugrožavanja pasivnog biračkog prava građana.
Predsednica Vlade Srbije u „tehničkom mandatu“, drugim rečima, nesrećno sročenim izrazom našeg Ustava „predsednica Vlade posle isteka njenog mandata“ ni 2022. godine nije morala podneti ostavku na svoje mesto u Skupštini, a to ne mora učiniti ni danas, jer ne postoji inkompatibilitet stare Vlade i novog saziva Narodne skupštine, jer da postoji - to bi u potpunosti izvršilo distorziju osnovnih obrisa parlamentarnog sistema, a takođe i predstavljalo neopravdano kršenje pasivnog biračkog prava (pravo da se bude biran), jednog od osnovnih ljudskih prava prve generacije.
Ustavnopravni imperativ svakog tranzicionog procesa, interregnum-a, jeste da se konstituiše Skupština kao reprezent političkog mišljenja suverenog naroda, iz koje proizlazi Vlada, te da sve državne institucije rade nesmetano u punom kapacitetu.
Kurir.rs
NE PROPUSTITE
